■北京师范大学法学院 李诗勤

　　去年8月，央视新闻报道了“陕西榆林芹菜案”，粮油店主罗某夫妇卖5斤芹菜被罚6.6万元引起热议，各方观点不一。罗某夫妇还就此提起行政诉讼，一审法院认为本案处罚主体及程序并无违法情形，适用法律正确，处罚幅度也并无不当，判决驳回原告诉讼请求。目前，二审尚在进行。那么，本案中的行政处罚是否遵循过罚相当原则，笔者予以进一步分析。

　　过罚相当原则是什么?

　　《行政处罚法》第5条第2款明确了过罚相当原则的具体表述，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这就要求行政机关在设定和实施行政处罚时，应当进行处罚与违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度的相当性判断。其中，“过”主要体现为违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度;“罚”表现为是否处罚、处罚种类、单处或者并罚和处罚幅度等方面。“相当”则是指进行相当性判断。

　　然而，条文表述相对抽象，实践中仍然需要细化该原则的适用要件。2013年，最高人民法院公布的“苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案”首次阐释了过罚相当原则的适用要件。最高人民法院认为，过罚相当原则的适用是在考虑应当考虑的要素的基础上，沿用比例原则的分析框架。此后，关于过罚相当原则适用的考量因素的探讨逐渐增多。杨登峰教授和李晴博士从起源与功能两方面重新分析了比例原则与过罚相当原则的关系，充实了比例原则作为判断是否符合过罚相当原则标准的论证。在此之后，李晴博士回归过罚相当原则的本身，重构了该原则的考量要素。她认为“过”可以分为应受处罚要素和处罚裁量要素，并将比例原则和平等原则作为相当性判断标准。周海源博士认为应当将危害性评价纳入行政处罚基本范畴，在立案、审查、定罚等环节增加危害习惯评价。陈太清副教授认为适用过罚相当原则的关键在于对酌定裁罚因素的定型化，如处罚前科、过错程度、主观过错、客观行为、损害后果、悔罪态度、经济能力。全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华在梳理新《行政处罚法》的理论创新时指出，该法进一步细化了过罚相当原则并建立了保障实现机制。

　　本案是否违反过罚相当原则?

　　结合报道中披露的案件情节，罗某夫妇售卖的芹菜上残留的“毒死蜱”剂量超出法定限量，执法人员依照《食品安全法》《行政处罚法》《陕西省市场监督管理局行政处罚裁量权适用规则》，对其作出行政处罚。那么，罗某夫妇可否适用免予处罚呢?《食品安全法》第136条规定，“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚。”从文义上看，免予处罚必须同时具备三个要件：履行进货查验义务、有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准和如实说明其进货来源。显然，罗某夫妇无法提供供货方许可证明及票据、进货来源、进货查验等证据予以证明，因而无法适用免于处罚的规定。此外，结合《陕西省市场监督管理局行政处罚裁量权适用规则》的规定，执法人员最终作出的罚款额度适用一般情形，仍在法定幅度范围内。因此，如一审判决所言，其处罚并无不当。但是，其行为也并非无可指摘。

　　其一，《行政处罚法》第33条规定，“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”倘若依照《行政处罚法》“首违不罚”及“主观过错”的认定，罗某夫妇可否适用上述免予处罚的情形有待商榷。

　　其二，合法但不合理。在判断过罚是否相当时，可以借助比例原则分析框架，判断过罚是否满足适当性、均衡性及最小侵害性。行政处罚秉持处罚与教育相结合，尤其对于轻微违法行为应当适当加大行政指导力度，体现宽严相济的实质法治精神。尽管“小罚过重”“过罚失当”的情况并不罕见，但是，法院纠正过罚失当的判决也不少见。从“苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案”到“方林富炒货店诉杭州西湖区市监局行政处罚案”，再到“乡土青面馆诉延庆市监局行政处罚案”，从判决变更取消罚款的行政处罚决定到突破法定额度，减少罚款数额，凸显了法院在尊让行政裁量的前提下，发挥司法审查对行政裁量的监督作用，过罚相当原则在司法适用中的全面贯彻。但是，在作出行政处罚决定时，执法人员能否直接突破法定额度下限以减少罚款额度避免“小罚过重”呢?这一问题也有待详细论证。

　　另外，需要注意的是，本案涉嫌经营超过食品安全标准限量食品。食品安全关系国计民生，国家实行严格的食品安全监管制度，因而食品安全领域监管向来遵循“四个最严”的基本要求，党的二十大报告中也再次强调“加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”。那么，如何并行适用《行政处罚法》与《食品安全法》呢?周海源博士在分析危害性评价的具体运用时指出，应当明确行政处罚法的总则地位，同时也要结合部门法进行个别化评价。因而在本案中，判断危害性时也应当着重考量违法行为对食品安全、公众身体健康和生命安全的侵害程度。

　　如何贯彻过罚相当原则?

　　过罚相当原则不仅仅适用于行政处罚的实施环节，还可以适用于行政处罚的设定。因此，立法应当及时跟进。一方面，在符合立法精神的前提下，可以科学合理地调整罚款设定方式或者起罚额度。同样地，可以加大行政指导力度，提供更多柔性处罚措施，实现处罚与教育相结合，发挥行政处罚教育引导大众自觉守法的作用。

　　另一方面，细化行政裁量基准，规范行政执法。2021年新修订的《行政处罚法》第34条新增了关于行政处罚裁量基准制度的规定。2022年8月17日，国务院办公厅印发了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，文件指出要“准确规定行政裁量全基准内容”“推动行政处罚裁量适当”。关于罚款，特别强调要“依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。”2022年11月10日，陕西省市场监督管理局印发《陕西省市场监管轻微违法行为不予行政处罚清单(2022版)》《陕西省市场监管轻微违法行为减轻行政处罚清单(2022版)》的通知，其中针对生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的违法行为适用减轻行政处罚的条件予以明确规定，并将“货物金额较小”一并纳入。这一举措对于缓解“小罚过重”，落实实质法治精神，优化营商环境发挥重要作用。

　　结语

　　透过本案，应当明确行政处罚要贯彻过罚相当原则，立法、行政、司法应当协同发力。在扎实推进依法行政进程中，落实严格规范公正文明执法，建立健全行政裁量基准制度，提高执法质量，坚持执法为民。与此同时，还应当做好法治宣传工作，以案普法、以案释法，努力让人民群众感受到公平正义就在身边。